Главная

Международные финансовые институты

К чему призывает PWYP?

Организация «Публикуй то, что платишь» (PWYP) призывает международные финансовые институты (МФИ) требовать публичного раскрытия данных о доходах и условий договоров по всем инвестиционным проектам в добывающих отраслях, программам кредитования на цели развития и программам технического содействия. Кроме того, PWYP требует, чтобы МФИ обеспечили значимое участие организаций гражданского общества в развитии, реализации и мониторинге программы прозрачности.

Что такое международные финансовые институты (МФИ)?

К МФИ можно отнести следующие организации:

Группа организаций Всемирного банка (WBG)

  • Международный банк реконструкции и развития (МБРР)
  • Международная ассоциация развития (МАР)
  • Международная финансовая корпорация (МФК)
  • Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям (МИГА)
  • Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС)

Международный валютный фонд (МВФ)

Региональные банки развития, такие как:

  • Африканский банк развития (АфБР)
  • Азиатский банк развития (АБР)
  • Межамериканский банк развития (МАБР)
  • Банк Юга
  • Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)

Другие региональные финансовые институты, например Европейский инвестиционный банк (ЕИБ)

Экспортные кредитные агентства правительств отдельных государств, как, например

  • Экспортно-импортный банк США (Эксимбанк)
  • Японская внешнеторговая организация
  • компания «Hermes Kreditversicherungs» (Германия)

МФИ предоставляют займы, гранты и оказывают техническое содействие по финансово-инвестиционным проектам и реформам политики, в основном, в странах с низким и средним уровнем доходов. Цели программ МФИ различаются, но, как правило, охватывают круг вопросов от снижения бедности до развития экономики и международной торговли.

Более подробную информацию о деятельности МФИ можно получить на сайте Центра информации о банках.

Почему PWYP уделяет внимание международным финансовым институтам?

У МФИ, в частности Группа организаций Всемирного банка и МВФ, имеются мощные рычаги воздействия на правительства богатых природными ресурсами стран и на многие инвестиции, осуществляемые частным сектором в добывающие отрасли. Согласно статистическим данным Центра информации о банках, Группа организаций Всемирного банка и крупные региональные банки развития осуществляют (в разной степени) прямое финансирование проектов добывающих отраслей, вложив в 2006 году инвестиций в общем размере 2,2 миллиарда долларов и в 2007 году – 2,6 миллиарда долларов. Финансирование добывающих отраслей со стороны МФИ осуществлялось большей частью двумя институтами – Международной финансовой корпорацией (МФК) и Европейским инвестиционным банком (ЕИБ), которые совместно предоставили почти три четверти общей суммы финансирования за 2006-2007 годы. Ежегодно Всемирный банк и МФК предоставляют в среднем один миллиард долларов на финансирование добывающих отраслей. Помимо прямого финансирования, действия МФИ зачастую стимулируют инвестирования в добывающие отрасли на рискованных территориях. К сожалению, данные инвестиции не снижают уровень бедности и не приносят большой пользы местному населению, окружающей среде или экономическому развитию страны в целом.

Необдуманные займы МФИ в проекты добывающих отраслей часто причиняли ущерб окружающей среде и наносили вред социальной сфере, в том числе повлекли необратимые последствия для естественной среды обитания, для переселенных лиц и коренного населения. Деятельность МФИ часто осуществляется при отсутствии достаточной информации, без согласия населения, интересы которого затрагиваются, без согласия неправительственных организаций (НПО) и в большинстве случаев – даже без учета законодательства стран, обращающихся к банкам за займами. Кроме того, несмотря на небольшой прогресс, МФИ все еще не предоставляют своевременно полную информацию на этапе проектирования и реализации проектов.

Вследствие того, что МФИ требуют принятия мер по обеспечению прозрачности в добывающем секторе по проектам со стороны государств, которым МФИ оказывают содействие, они помогают странам сделать процесс принятия решений открытым и сделать шаг вперед к более ответственному и справедливому управлению ресурсами добывающих отраслей. Деятельность МФИ по обеспечению прозрачности является первым важным шагом в решении проблем развития добывающих отраслей.

К конкретным мерам относятся следующие:

  • Компании и правительства, извлекающие выгоду из любой формы поддержки со стороны МФИ, как, например, проектное финансирование, осуществляемое МФК и ЕБРР, гарантии МИГА, обязаны публиковать информацию о размерах платежей правительствам за получение прав на добычу и освоение нефтегазовых и минеральных ресурсов. Раскрытие данных должно осуществляться ежегодно на самом высоком уровне прозрачности, т.е. на уровне проекта или компании, при этом раскрываемые данные должны включать налоги, сборы, роялти и другие платежи, в том числе подписные бонусы.
  • Публичное раскрытие данных о доходах от добывающих отраслей должно стать основным условием предоставления всех кредитов на развитие нефтегазового и горнодобывающего секторов и оказания негуманитарной помощи, а также технического содействия и других видов неинвестиционной деятельности, связанных с добывающими отраслями, особенно в богатых природными ресурсами странах.
  • МФИ должны требовать по всем проектам в добывающих отраслях раскрытия информации об условиях инвестиционных договоров, как, например, об условиях соглашений о разделе продукции, которые обычно устанавливают размеры платежей в государственный бюджет и важных для проверки платежей, причитающихся государству, а также обязанности в социальной сфере и в сфере охраны окружающей среды.
  • МФИ должны обеспечить конструктивное участие общественных организаций в раскрытии данных о доходах, полученных от добычи ресурсов, и то, как данные средства расходуются, должно быть важной частью всех проектов добывающих отраслей и стратегий МФИ для всех богатых природными ресурсами стран.

Ниже представлен краткий обзор работы МФИ, связанной с PWYP.

Международный валютный фонд

Международный валютный фонд (МВФ) решает вопросы, связанные с последствиями деятельности добывающих отраслей в странах, богатых природными ресурсами, с использованием государственных финансовых средств, настоятельно призывая к большей степени прозрачности и ответственности финансовых потоков, начиная с проектов добывающих отраслей до государственных бюджетов. Например, в Руководстве МВФ по обеспечению прозрачности доходов от ресурсов, опубликованном в 2005 году и дополненном в 2007 году, описана наилучшая практика в четырех ключевых областях: четкое разделение ролей и обязанностей; публичный доступ к информации; открытая подготовка, исполнение бюджета и отчетность по бюджету; а также гарантии неподкупности. Следует отметить, что помимо прозрачности доходов, в Руководстве приводятся доводы в пользу прозрачности условий договоров.

От государств-членов не требуется соблюдения положений Руководства МВФ; в Руководстве представлено то, что МВФ считает лучшей практикой, и его положения не являются обязательными. Фактическим индикатором, используемым МВФ для оценки финансовой прозрачности страны, остается официальный Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Кодекс был пересмотрен в 2007 году с тем, чтобы сделать акцент на обеспечение прозрачности в видах деятельности, связанных с природными ресурсами, но в него не были специально включены четкие рекомендации Руководстве.

Члены PWYP участвовали в консультациях и предоставили комментарии по Руководстве и пересмотренному Кодексу. С момента выпуска Руководства члены PWYP, в том числе организация «Oxfam America», Центр информации о банках, организация «Global Witness», Тихоокеанский центр защиты окружающей среды и природных ресурсов и другие группы проводили встречи с руководством МВФ, убеждая применять Руководство в деятельности МВФ в качестве основного документа.

МВФ также потребовал обеспечения более прозрачного управления доходами от нефтегазовых ресурсов в рамках Программ штатного мониторинга, например, в Анголе, или в рамках Программ по уменьшению бедности и содействию экономическому росту, например, в Конго-Браззавиле, в качестве предварительного условия погашения долга. Для получения более подробной информации о мерах МВФ по обеспечению прозрачности добывающих отраслей смотрите ниже результаты совместной оценки, проведенной членами PWYP, организацией «Global Witness» и Центром информации о банках.

МВФ провел исследование и выпустил отчеты по многим вопросам, представляющим интерес для членов PWYP, которые размещены на сайте МВФ.

Группа организаций Всемирного банка

В 2002 году Группа организации Всемирного банка приступила к двухлетнему анализу, названному Обзором добывающих отраслей, в котором изучались политика, практика и деятельность Группы организаций Всемирного банка в нефтегазовой и горнодобывающей отраслях в поддержку обязательств Группы по снижению бедности.

В ходе данного процесса PWYP призывала Группу организаций Всемирного банка выдвинуть обеспечение прозрачности и ответственности в добывающих отраслях в качестве условия принятия всех программ проектного кредитования, программ развития и технического содействия добывающим отраслям, развивающимся государствам и государствам с переходной экономикой, в которых доминирующая роль в экономике принадлежит природным ресурсам. После выпуска Обзора добывающих отраслей и активного лоббирования проведения дальнейших процессов обзора политики в Банке, Группа организаций Всемирного банка обязалась принять меры по повышению прозрачности доходов (и условий договоров) на уровне компаний и на уровне стран:

На уровне компаний

МФК официально закрепила свои обязательства по обеспечению прозрачности доходов от добывающих отраслей в отношении инвестиций в проекты добывающих отраслей, внеся их в новую Политику по социальной и экологической устойчивости (2006 год):

«МФК содействует обеспечению прозрачности доходов от проектов добывающих отраслей в бюджет государств-собственников недр. Таким образом, МФК требует, чтобы: (i) в отношении новых важных проектов в добывающих отраслях клиенты публично раскрывали информацию о существенных платежах (таких как, роялти, налоги и участие в прибыли) по проектам в бюджет государств-собственников недр и о соответствующих условиях основных договоров, представляющих интерес для общественности, как, например, договоры с государством-собственником недр и межправительственные соглашения; и (ii) с 1 января 2007 года клиенты по всем финансируемым МФК проектам в добывающих отраслях публично раскрывают информацию о своих существенных платежах по проектам государству(ам)-собственнику(ам) недр».

При разработке проекта Политики МФК члены PWYP организовали несколько встреч с персоналом и членами Совета директоров МФК и направили множество писем с призывом предъявлять более строгие требования по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях. Несмотря на то, что МФК приняла некоторые предложения по обеспечению прозрачности доходов – к сожалению, окончательное обязательство Политики в отношении прозрачности условий договоров применяется только к «важным» проектам – «тем, которые составляют 10 или более процентов доходов государства» согласно определению МФК. Более того, хотя требование о раскрытии данных о доходах по всем проектам в добывающих отраслях было обязательным только с января 2007 года, МФК выступила с просьбой, чтобы данные о доходах добровольно предоставлялись по всем инвестициям в добывающие отрасли, начиная с октября 2004 года, что было сделано по многим проектам.

На уровне стран

В июне 2003 года Группа организаций Всемирного банка поддержала Инициативу прозрачности в добывающих отраслях и заверила, что будет сотрудничать с развивающимися странами и компаниями по способам публикации информации о доходах от нефтегазовой и горнодобывающей отраслей. В дальнейшем, в целях содействия государствам-собственникам недр в реализации ИПДО, Группа предоставила технические и финансовые ресурсы более чем двадцати странам через свои региональные представительства в странах, поддерживающих ИПДО, а также через расположенный в Вашингтоне Департамент нефтегазовой, химической и горнодобывающей промышленностей. Члены PWYP проводят регулярные встречи с Группой организаций Всемирного банка, в том числе во время Годовых собраний, чтобы выразить озабоченность реализацией Инициативы Банком и способами укрепления деятельности Банка по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях.

В апреле 2008 года Группа организаций Всемирного банка объявила о своих планах в отношении новой программы – Расширенной инициативы прозрачности добывающих отраслей (ИПДО++), призванной содействовать обеспечению прозрачности по всей цепочке стоимости, в том числе прозрачности условий договоров и бюджетов. В настоящее время ИПДО++ уделяет внимание Африке, двумя пилотными странами в которой станут Гвинея и Мавритания. Несмотря на то, что ИПДО++ считается положительной инициативой, ее эффективность вызывает сомнения. Во-первых, ИПДО++ направлена только на «желающие государства» и поэтому не может широко или последовательно применяться во всех странах. Во-вторых, хотя Банк заявляет, что они будут проводить собрания консультативного совета заинтересованных сторон для руководства реализацией ИПДО++, маловероятно, что правительства пожелают обсудить все вопросы цепочки стоимости с участием заинтересованных лиц, особенно если будут участвовать общественные организации.

Еще большую озабоченность вызывает тот факт, что в сентябре 2008 года Всемирный банк вышел из проекта чадско-камерунского нефтепровода после длительного периода напряженности в отношениях с правительством, вызванного неисполненными обещаниями об использовании нефтяных доходов на программы для бедных вместо перечисления все более крупных доходов от нефти на военные цели. Трубопровод был одним из крупнейших инвестиций Банка в Африке (140 миллионов долларов) и являлся проверкой того, как нефтяное богатство Африки могло бы помочь бедным при правильном и прозрачном расходовании доходов, как было предусмотрено требованиями предоставления займа.

Оценка Группы организаций Всемирного банка и МВФ

В сентябре 2008 года члены PWYP, Центр информации о банках и организация «Global Witness» провели совместную оценку реализации Группой организаций Всемирного банка (т.е. МАР, МБРР и МФК) и МВФ Инициативы прозрачности в добывающих отраслях в своей деятельности более чем в 55 странах, богатых природными ресурсами, за период с января 2004 года по апрель 2008 года. В целом, в ходе оценки было установлено, что хотя оба института часто поднимают проблему обеспечения прозрачности в богатых природными ресурсами странах, их подход в данных странах не является последовательным и комплексным. Кроме того, институты нацелены, в основном, на ИПДО и раскрытие информации о доходах, и не содействуют в значительной степени обеспечению прозрачности условий договоров и не принимают меры к значимому участию организаций гражданского общества.

Было установлено следующее:

Обеспечение большей прозрачности во многих богатых природными ресурсами странах – Группа организаций Всемирного банка и МВФ содействуют обеспечению прозрачности добывающих отраслей в той или иной форме более чем в 65% стран, богатых природными ресурсами, в которых данные институты осуществляют деятельность. Во многих странах Всемирный банк и МВФ играют важную роль в привлечении стран к поддержке ИПДО и в наращивании потенциала в целях реализации ИПДО.

Прозрачность доходов как условие МВФ (часто) и Всемирного банка (редко) – МВФ выдвинул обеспечение прозрачности доходов в качестве структурного условия в 59% (10 из 17) программ кредитования отдельных стран. Между тем, Всемирный банк выдвинул обеспечение прозрачности в качестве критерия в 19% (только 3 из 16) программ кредитования стран и в 2% (8 из 38) государственных стратегий в богатых природными ресурсами странах.

Небольшое число программ, предусматривающих раскрытие данных об условиях договоров – Раскрытие данных об условиях договоров не было предусмотрено в примерно 90% программ Всемирного банка и МВФ в богатых природными ресурсами странах. МВФ поставил структурным условием своих программ кредитования раскрытие данных об условиях договоров в 12% (2 из 17) стран. Банк никогда не устанавливал данное положение критерием программы, а МФК не требовала раскрытия данных ни об одном инвестиционном проекте в добывающих отраслях.

Отсутствие в большинстве случаев условия обязательного участия организаций гражданского общества – Вопрос участия организаций гражданского общества поднимается только в четверти программ по странам; в девяти проектах оказывается содействие, связанное с наращиванием потенциала в целях участия организаций гражданского общества. Более того, отсутствуют какие-либо критерии привлечения правительств и частного сектора к ответственности в отношении обеспечения адекватного участия организаций гражданского общества. Организации гражданского общества преимущественно не принимают участия в программах МВФ. Более чем в 80% всех стран, богатых природных ресурсами МВФ даже и не упомянул вопрос участия организаций гражданского общества

Непоследовательное применение мер по обеспечению прозрачности в деятельности по странам – Как показывают различные результаты отчета, отсутствует последовательность в применении мер по обеспечению прозрачности доходов от добывающих отраслей, условий договоров, а также участия организаций гражданского общества в проектах Всемирного банка и МВФ в странах, богатых природными ресурсами.

Различия между отчетностью и проектами МФК, предусматривающими раскрытие данных о доходах – Существуют большие различия типов данных, указываемых в отчетах по проектам МФК в добывающих отраслях, по компаниям, и зачастую такие данные непонятны или возникают трудности при их поиске. Например, некоторые компании указывают в отчетах только агрегированные данные на уровне компаний, а некоторые объединяют данные за период более одного года. Расхождения в данных компании отражают отсутствие ясности в политике МФК.

Европейский банк реконструкции и развития

В 2006 году члены PWYP осуществляли мониторинг того, как пересматривается Энергетическая политика ЕБРР, в которой изложены руководящие основы участия ЕБРР в отраслях, связанных с природными ресурсами. В ходе пересмотра члены PWYP направили персоналу и Совету директоров ЕБРР совместное письмо за подписью более чем 56 членов с требованием принятия более эффективных мер по обеспечению прозрачности и включения таких мер в окончательную Энергетическую политику. В мае 2006 года в целях привлечения внимания к данным вопросам PWYP также организовала встречу во время Годового собрания ЕБРР. В результате данных усилий ЕБРР согласился:

  • потребовать от спонсоров проектов соблюдать лучшую, в международном масштабе, практику по обеспечению прозрачности во всех государствах-членах ЕБРР, т.е. все ссылки на спонсоров проектов, соблюдающих только «надлежащую» практику были исключены, и политика стала распространяться не только на страны, «поддерживающие» ИПДО;
  • поддержать реализацию ИПДО и соблюдение критериев ИПДО в странах, которые уже присоединились к внедрению инициативы, и настоятельно рекомендовать другим странам участвовать в реализации инициативы;
  • внести предложения PWYP в определение тех платежей, данные о которых должны быть раскрыты спонсорами проектов.

Для более подробной информации о МФИ и добывающих отраслях, обращайтесь к Хайке Майнхардту-Гиббсу из Центра информации о банках.